N°3 | Précarité(s) : autopsie d'une notion dominante dans le champ de l'action publique

Varia

Capital social : les dimensions d'un concept pertinent

Denis Sibony

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Français


Quel crédit accorder au capital social ? Si le concept est aujourd'hui clairement défini, il nécessite toutefois une analyse multidimensionnelle qui intègre à la fois une approche réticulaire et fonctionnaliste. La structuration des réseaux, les comportements stratégiques de ses acteurs, les niveaux de confiance, l'intégration des normes ainsi que le contexte institutionnel sont autant de paramètres à intégrer.

English


How widely accepted is Social capital? Today the concept is clearly defined but research remains to be carried out on its multidimensional analysis which combines a reticulate and functionalist approach. The structuring of networks, the strategic behavior of its actors, the levels of trust, the integration of standards as well as the institutional context are just some of the parameters to be considered.

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Mots-clés : Capital social, confiance, normes, réseaux

Key words : Social capital, trust, norms, networks

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La contribution du capital social
Capital social et démocratie
Capital social et cohésion sociale

Déterminer les principales dimensions du capital social
La nature, les formes, les effets et les sources du capital social
Repenser les niveaux d'analyse du capital social
Vers une analyse multi-dimensionnelle du capital social

Conclusion

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L'utilisation du capital social comme cadre d’analyse en sciences sociales s'est largement répandue au cours des dernières années. Après avoir suscité un intérêt croissant dans les milieux de la recherche en science politique, les gouvernements des pays industrialisés ainsi que les grandes organisations internationales se sont emparés très rapidement du concept pour mieux déchiffrer certaines situations sociales, politiques ou économiques supplantant au passage d’autres approches jusque-là dominantes. Ainsi, la Banque Mondiale, l'OCDE ou le PNUD intègrent aujourd’hui ce concept dans leurs programmes de recherche, tendant ainsi à prouver que certaines dimensions de la culture politique et des normes sociales ont une influence déterminante sur le développement socio-économique des pays mais également sur l’efficacité de leurs institutions démocratiques.

La sociologie du capital social a connu une évolution sémantique en trois étapes importantes. Tout d’abord, si on décèle les prémices du concept dès le XIXe siècle dans les écrits d’Alexis de Tocqueville (1835) ou dans les travaux d’Émile Durkheim (1893), le capital social a trouvé sa terminologie actuelle au début du XXesiècle, dans les recherches de Lyda Judson Hanifan (1916) relatives aux centres communautaires d’éducation rurale. Hanifan définissait alors le capital social en « substances tangibles et essentielles dans la vie quotidienne des individus : à savoir la bonne volonté, l’amitié, la sympathie et les rapports sociaux entre les individus et les familles, constituant ainsi la cohésion sociale ». Il identifiait déjà les bénéfices publics et privés du capital social en affirmant que l’ensemble de la communauté devrait tirer avantage d’une coopération renforcée alors que l’individu, pour sa part, trouverait dans l’engagement associatif une forme essentielle de soutien.

Il faudra ensuite attendre les années 1980 pour que le capital social subisse un véritable aggiornamento marqué par une division de son approche analytique. En France, Pierre Bourdieu (1980b, 1986) le définit alors commela somme des ressources, actuelles ou virtuelles, qui reviennent à un individu ou à un groupe du fait qu’il possède un réseau durable de relations, de connaissances et de reconnaissances mutuelles plus ou moins institutionnalisées. Le capital social représente ainsi la valeur des obligations sociales ou du contact créé par un réseau.Parallèlement, le sociologue américain James Coleman (1990) utilise le capital social pour décrire les ressources des individus qui proviennent de leurs liens sociaux et qui en seront ainsi le produit. Enfin, plus récemment, à la fin des années 1990, Robert D. Putnam, professeur à Harvard, a donné un nouvel élan au capital social en définissant le concept comme les réseaux qui connectent entre eux les membres d’une société et les normes de réciprocité et de confiance qui en découlent.

Aujourd’hui, de manière assez consensuelle, on s’accorde à définir le capital social comme les ressources inhérentes aux relations sociales qui facilitent l’action collective (Maxwell, 2001). Ces ressources incluent la confiance, les valeurs et les normes ainsi que les réseaux associatifs. Le simple contact et le sentiment de réciprocité issus des liens établis entre des personnes favoriseraient ainsi l’émergence d’une plus forte sociabilité, laquelle permettrait à son tour une plus grande participation des citoyens au fonctionnement de la société. Pour Woolcock et Narayan (2000), l’idée fondamentale du capital social est que la famille d’un individu, ses amis, ses associés constituent un atout important qui peut être mobilisé pour surmonter une crise, accroître ses bénéfices ou simplement pour le plaisir. La Banque Mondiale, souvent accusée par le passé d’imposer des politiques économiques ultra-libérales aux pays du Sud, a vu dans l’approche de Woolcock et Narayan, l’opportunité d’une grille de lecture plus sociale du développement. Elle propose ainsi une définition orientée vers la recherche d’une cohésion sociale renforcée : “Le capital social renvoie à la question des institutions, des relations et des normes qui participent à la qualité et la quantité des interactions sociales d’une société... Le capital social n’est pas simplement la somme des institutions qui étayent la société – c’est le ciment qui les unit”.1

La thèse du capital social est certes séduisante mais elle rencontre encore certaines critiques dont les plus pertinentes concernent les faiblesses méthodologiques du concept en vue de son application empirique. En effet, si la définition du capital social fait aujourd’hui consensus, ses dimensions font encore l’objet de nombreux débats méthodologiques qui semblent relever davantage de la course intellectuelle pour déterminer qui sera le premier à relever le défi. Ces tergiversations sont particulièrement contre-productives. Elles sont néfastes dans la mesure où elles renforcent les critiques les plus féroces à l’égard du capital social laissant entendre que le concept ne serait en réalité qu’une coquille vide. En effet, de nombreuses critiques visent l’incapacité chronique des tenants du capital social de proposer un modèle accepté de tous et opérationnel.

Le temps est donc venu de concrétiser ce long mais nécessaire travail théorique par une réflexion pragmatique sur ses principales dimensions et d’offrir au capital social la possibilité de prouver enfin sa pertinence dans l’explication des faits et des comportements sociaux.

Cet article se donne ainsi deux objectifs principaux. Le premier vise à délimiter la contribution du capital social aux débats actuels qui touchent à l’organisation démocratique et la cohésion de nos sociétés.

Le second objectif est de proposer, à partir des fondements théoriques du concept, un instrument pratique et opérationnel qui permettra de déterminer les principales dimensions du capital social afin d’en comparer les niveaux entre différents pays.

La contribution du capital social

 Depuis le milieu des années 1980, l’impact de la mondialisation de l’économie est devenu un objet d’étude incontournable en sciences sociales. Le vaste mouvement de libéralisation des marchés qui en est issu s’accompagne de politiques néo-libérales qui trouvent leurs fondements dans la théorie de l’État minimal et la promotion de droits inaliénables de l’individu (Nozick, 1988). Dans ce nouveau contexte, la réalisation du contrat social n’est donc plus un objectif à atteindre. Seul le Marché, débarrassé de toute tentation interventionniste, induit et définit les relations sociales entre individus.

Les sociétés démocratiques prennent chaque jour davantage la mesure des nouveaux défis qui s’imposent à elles, à très brève échéance, dans la définition même des rapports sociaux. Le capital social offre alors une entrée originale et une grille d’analyse pertinente dans deux débats essentiels du champ politique. D’abord, il permet de s’interroger, dans la longue tradition libérale, sur le fonctionnement des démocraties. Il trouve ensuite une place spécifique dans le débat sur les conditions nécessaires au renforcement de la cohésion sociale.

Capital social et démocratie

 En établissant un lien de causalité entre engagement civique et stabilité démocratique, le chercheur est appelé à développer une analyse des phénomènes sociaux ancrée dans une approche culturelle. Il s’agit, dans les termes de Clifford Geertz (1973), d’étudier les systèmes de significations que connaissent et partagent les membres d’un groupe dans leurs interactions.

Tocqueville a été le premier à rendre compte ainsi du lien entre société civile et démocratie. Selon lui, l’ambition naturelle de l’individu est souvent limitée à l’attrait du gain. Il revient alors à la démocratie d’assurer l’égalité entre les citoyens. Toutefois, le danger réside dans le désintérêt de l’individu pour la vie de la cité, celui-ci préférant déléguer les affaires à un pouvoir fort au risque d’une dérive despotique. Seule l’existence d’une société civile puissante et active, telle qu’il l’observe en Amérique, permettra de préserver la démocratie. Tocqueville attribue aux mœurs puritaines et aux valeurs cette spécificité américaine. La religion et la liberté ne sont-elles pas les valeurs fondamentales qui animaient les premiers colons ?

En prolongeant le questionnement tocquevillien sur le fonctionnement des démocraties libérales, Almond et Verba (1963) ont analysé les traits distinctifs et dominants d’une société pour mieux comprendre les comportements politiques. En plaçant les valeurs au centre du fonctionnement des sociétés démocratiques, ils ont étudié dans cinq pays (USA, Royaume-Uni, Allemagne, Italie et Mexique) les attitudes des citoyens à l’égard des institutions politiques, administratives, sociales pour mieux saisir le processus de stabilisation démocratique de ces pays. L’évolution des valeurs et des attitudes devient ainsi une composante importante dans la manière d’appréhender et de comprendre le changement. Ronald Inglehart (2004) a ainsi démontré que les changements de valeurs sont liés pour l’essentiel à l’atteinte d’une sécurité économique due aux bénéfices de l’industrialisation des sociétés les plus avancées. De nos jours, les individus accordent ainsi davantage de place à leurs préoccupations « post-matérialistes », comme le besoin d’extériorisation, de liberté et de qualité de vie. Au travers d’une enquête internationale sur 81 pays, il analyse les différences d’attitudes sociales, politiques, économiques, et culturelles entre les sociétés et leur évolution au regard des développements technologiques et économiques.

C’est bien dans cette perspective que s’inscrivent les premiers travaux de Putnam (1993a) sur le fonctionnement des institutions gouvernementales des régions en Italie. Il démontre que l’inefficacité des administrations dans le Mezzogiorno s’explique par le faible niveau de capital social alors qu’au contraire, dans le Nord de la péninsule, une participation civique traditionnellement élevée favorise le bon fonctionnement des institutions. Quelques années plus tard, dans Bowling alone (2000), il renouvelle la démonstration en soutenant que les niveaux décroissants de participation civique et de confiance entraînent une diminution du capital social aux États-Unis qui fragilise les fondements mêmes de la démocratie américaine. Statistiques à l’appui, il révèle que la participation et la sociabilité des Américains, tant admirées et louées par Tocqueville, s’érodent et laissent la place à un fort isolement social. Selon Putnam, il faut en chercher les raisons dans l’addiction des Américains à la télévision et Internet mais également dans l’absence de civisme qui caractérise la génération actuelle contrairement à la précédente.

Cette analyse, fondée sur le préalable d’une culture politique, a soulevé de nombreuses critiques sur le choix de la perspective utilisée. En effet, force est de reconnaître que la littérature sur le sujet offre un éventail très large d’approches distinctes du capital social. Comme le souligne Woolcock (2001), cela a souvent pu conduire le lecteur à une confusion théorique mélangeant ainsi, dans la recherche d’une causalité, le capital social comme variable dépendante ou variable indépendante. Ainsi, parmi les critiques, Sydney Tarrow (1996) fut l’un des premiers à s’interroger sur le principe même de culture civique comme déterminant. Selon lui, il aurait été plus pertinent d’analyser le rôle et l’action de l’État pour comprendre l’absence ou l’émergence d’une culture civique. Theda Skocpol (1996) s’interrogeait également sur la place du capital social comme cause ou conséquence du fonctionnement des institutions démocratiques. Un peu plus tard, Paxton (2002) reprend à son compte cette interrogation sur le sens de la relation entre démocratie et capital social. D’un côté, le capital social semble être un facteur déterminant de la démocratie dans la mesure où il offre des espaces d’engagement aux citoyens. De l’autre, il paraît également déterminé par le niveau de démocratie puisque seuls les pays démocratiques offrent la possibilité aux individus de s’associer pour mieux participer. Une meilleure prise en compte de la variable institutionnelle s’avère ainsi nécessaire pour mieux intégrer ce questionnement à la recherche sur le capital social. Toutefois, il n’en demeure pas moins que le capital social présente l’intérêt de renouveler et d’actualiser le questionnement sur la place de la culture dans l’analyse du changement social ou politique.

Capital social et cohésion sociale

Le capital social trouve également une place spécifique dans le débat désormais classique qui oppose penseurs libéraux et communautariens. De tous temps, les philosophes n’ont eu cesse de s’interroger sur la nature du meilleur contrat politique. La pensée libérale considère qu'il n'existe aucune volonté essentielle des individus de vivre ensemble. Ceux-ci développeraient le sens du bien commun parce qu'ils y ont rationnellement intérêt. À l'opposé, les philosophes de la tradition républicaine classique, croyant davantage en la capacité de transformation de l'être humain, préfèrent imposer une éducation des citoyens aux vertus civiques. Celles-ci sont censées orienter les individus dans leur recherche du sens de l'appartenance à une société, à son histoire et à sa culture.

Le contexte de la crise économique des années 1980 et la percée des thèses néo-libérales ont indirectement influencé les termes du débat. En incitant à un désengagement de l'État de certains aspects de la vie sociale et en provoquant un vaste mouvement de régionalisation et de décentralisation des pouvoirs vers les autorités locales, les politiques néolibérales des années 1980 ont parallèlement encouragé le développement de la société civile afin de favoriser une implication et une responsabilisation de chacun dans la vie politique, économique et sociale tout en essayant de maintenir le sens de la solidarité et des liens entre citoyens.

Peter Hall (2002), dans son étude sur le capital social en Grande-Bretagne, rappelle que les politiques gouvernementales n’ont eu de cesse de favoriser le développement de l’engagement citoyen et du bénévolat en soutenant le secteur associatif, notamment pour l’organisation des services sociaux.

Ce rôle attribué à la société civile a trouvé un écho favorable dans la penséecommunautarienne. En effet, l'individu construirait son identité dans l'interaction avec ses semblables et la reconnaissance des autres membres de la collectivité. Toute identité se définit ainsi dans un contexte socio-culturel mais également par le soutien réciproque et interactif avec le groupe, la communauté ou la société (Taylor, 1998). Dans cette même lignée, Walzer (1980) soutient que les intérêts et les décisions d'un individu dépendent de ses attaches sociales, notamment à sa communauté de vie, étant donné qu'il se constitue comme personne dans et par rapport à un milieu social concret et historique. L'identité émerge ainsi d'un contexte socio-historique mais aussi de l'expérience vécue en société. Selon lui, les organisations de la société civile constituent les lieux où se forgent la notion de responsabilité mutuelle et le sens civique. Ainsi, pour les communautariens, la vie associative serait le terreau dans lequel peut émerger une forme de participation créant un sens du bien commun et donnant une réalité au lien politique et citoyen.

Mais la société civile comme lieu d'apprentissage de l'identité et de la citoyenneté trouve également sa place dans le discours des tenants du capital social. En effet, les réseaux, les normes et la confiance facilitent l'action collective et permettent la collaboration et la réciprocité ainsi que les bases de l'interaction entre les individus. Le tiers secteur devient ainsi le terrain propice au développement de l'identité. La participation à la vie associative développe parmi les individus le sens des intérêts et des enjeux communs, le sens de la réciprocité et du vivre ensemble. Les relations de proximité constituent une meilleure prise en compte des individus. La confiance et la connectivité sont les dimensions qui illustrent la multiplication des relations sociales utiles à l'apparition d'un sens d'intérêt collectif et d'appartenance. Le sens du vivre ensemble dépend de la densité des relations sociales tissées au sein du milieu de vie. Et la participation à des réseaux à l'échelle de la parenté, du voisinage, des milieux de travail et de loisir et des affiliations culturelles, religieuses, politiques deviennent des indicateurs d'insertion sociale positifs (Helly, 1999).

La grille d’analyse que nous offre le capital social sur le thème de la cohésion sociale présente l’intérêt spécifique d’établir un pont entre libéraux et communautaristes sur un sujet sur lequel ils sont traditionnellement opposés. Les deux courants s’accordent de fait sur l’importance du rôle du capital social dans les conditions nécessaires au renforcement de la cohésion sociale. En d’autres termes, le capital social identifie et apporte un fondement théorique au champ de la société civile en proposant une grille d’analyse des relations non marchandes. Toutefois, comme Kath (2004) le souligne, en s’attachant aux facteurs sociaux tels que les normes, la confiance et la réciprocité, le capital social remet en question la pertinence du modèle libéral centré sur la seule perspective économique pour expliquer le développement des pays les plus pauvres.

D’une manière générale, le capital social contribue au débat sur le type de société dans lequel nous souhaitons vivre mais il incite également à approfondir la réflexion sur la nature de la relation que l’individu doit entretenir avec la société. Ces débats nous permettent aussi de révéler différentes dimensions conceptuelles qu’il convient à présent de préciser.

Déterminer les principales dimensions du capital social

Le capital social est un concept dont les contours sont demeurés trop longtemps incertains. D’une littérature à l’autre, son évolution sémantique a largement contribué à orienter notre compréhension du concept et à découvrir la multitude de facettes qu’il offre au chercheur. En conséquence, toute tentative d’élaboration du concept nécessite un effort préalable de synthèse conceptuelle.

La nature, les formes, les effets et les sources du capital social

Le premier questionnement de la littérature scientifique interroge la nature même du capital social. Le capital social est-il vraiment un capital au sens propre ?

Parler de capital social revient donc à considérer que certaines des relations sociales établies par un individu, peuvent être comprises comme une forme de richesse susceptible de lui apporter des ressources supplémentaires nécessaires à son développement et son bien-être.

Le capital social se distingue toutefois du capital humain. Ce dernier concept, développé par Gary Becker dès le début des années 1960, concerne l'ensemble des capacités productives qu'un individu acquiert par accumulation de connaissances à travers le système d’éducation ou de formation. Réalisé comme un choix individuel, il consiste en un investissement essentiellement personnel. Initialement, le concept de capital humain visait pour l’essentiel les avantages liés à l’investissement en éducation à l’échelle nationale qui pourrait être intégré au niveau macroéconomique pour mieux comparer le développement des nations. Parallèlement, des chercheurs en gestion ont commencé à s’intéresser à la notion de capital intellectuel et ses différentes composantes (capital social, capital relationnel, capital organisationnel, capital humain...) dans le champ d’étude des organisations. La gestion du capital humain a ainsi trouvé une application particulièrement fructueuse dans la gestion des ressources humaines.

Pour autant, le capital social ne saurait se confondre avec le capital humain dans la mesure où ce dernier concerne des richesses acquises de manière isolée et individuelle alors que le capital social exige par définition l’interaction et l’échange entre personnes dans le contexte d’une vie socialisée. Si les deux sortes de capital, social et humain, peuvent être distingués, il peut exister une forte corrélation entre les deux concepts. Coleman soulignait à ce propos le rôle que joue l’existence de communautés solides et de liens entre parents, éducateurs et élèves pour faciliter l’acquisition de connaissances. Par ailleurs, l’éducation favorise les aptitudes à la coopération et à la participation. On associe aussi l’éducation, l’apprentissage et la formation à la croissance de la confiance, de la collaboration, de l’engagement réciproque et de la cohésion sociale. Ainsi, Helliwell et Putnam (1999) ont constaté que lorsque le niveau moyen d’instruction augmente, le niveau de confiance évolue positivement et le niveau de participation ne diminue pas.

Le deuxième questionnement tente de déterminer les différentes formes que peut prendre le capital social. En effet, on distingue trois formes de capital social (Woolcock, 2001 ; Healy et Côté, 2001) :

 

  • Le capital social fondé sur des liens d’attachement « bonding » spécifique aux relations étroites entre membres d’un groupe homogène tels que la famille, un groupe d’amis proche ou l’appartenance à un groupe ethnique,
  • Le capital social fondé sur des liens d’accointance « bridging », lesquels renvoient au type de liens que l’on peut développer avec des connaissances (collègues de travail...). Ce type de relations est évidemment plus faible que celui relatif au capital social « bonding » mais il est tout aussi important dans la mesure où il peut largement être mis à contribution pour qui voudrait réussir socialement. Cette approche n’est d’ailleurs pas nouvelle. Granovetter (1973) a déjà démontré l’importance de ce type de liens pour des opportunités d’avancement social.
  • Le capital social fondé sur des liens de contact « linking » entre les différentes couches sociales auxquelles accèdent divers groupes dans la hiérarchie des pouvoirs, des positions sociales et des richesses. Woolcock (2001) explique que ce dernier type de liens permet aux individus d’exploiter des informations ou des ressources émanant d’institutions auxquelles ils ont accès.

Cette distinction est essentielle car, outre le fait qu’elle permet d’identifier clairement différentes formes de capital social, elle ouvre la voie à une analyse plus fine des effets attendus ou indésirables du capital social.

Le troisième questionnement de la recherche a ainsi tenté d’identifier les effets du capital social. Concrètement, le capital social accorde une valeur à l’existence de liens créés au sein des réseaux. Cette valeur peut être considérée comme un retour sur investissement, sous forme de bénéfice direct, que l’individu retire de son engagement et sa participation active dans un réseau de son choix. En conséquence, on peut considérer que les bénéfices dégagés de cet investissement sont en première analyse d’ordre individuel. Une seconde approche met en évidence le sentiment de réciprocité ou d’entraide désintéressée existant au sein du groupe du fait même des interactions sociales qui se développent dans les réseaux. Cette réciprocité a pour conséquence d’induire un niveau élevé de confiance et de solidarité à l’échelon du groupe.

Une dernière approche considère toutefois que les bénéfices du capital social peuvent s’étendre à l’ensemble du corps social, dépassant ainsi largement l’échelon du seul individu ou celui du groupe. Le capital social peut être ainsi analysé comme un bien public.

La recherche sur le capital social s’est ainsi en partie consacrée à la mise en évidence des effets bénéfiques directement liés à la présence de capital social. Certaines études ont démontré les corrélations entre le niveau de capital social et la baisse de la criminalité, l’amélioration de la santé, l’atteinte d’objectifs éducatifs, l’efficacité gouvernementale et la performance économique. Toutefois, si le capital social est généralement présenté comme un bien ou une richesse, on ne peut éluder le fait qu’il pourrait générer des effets négatifs ou servir des causes amorales. Halpern (2005) a montré que le crime organisé, à l’instar de la Mafia, repose également sur l’existence de réseaux sociaux qui partagent des normes et des valeurs communes. Portes (1998) a révélé que le capital social peut également se transformer en facteur d’exclusion, de restriction de liberté individuelle et par un abaissement des normes. D’autres travaux ont mis en évidence le fait que le capital social peut également conduire au népotisme. Toutefois, si le capital social ne génère pas systématiquement des effets bénéfiques, ces chercheurs ne parviennent pas à remettre en cause la pertinence de la valeur que représentent les liens sociaux aussi bien pour l’individu que pour le groupe ou la société dans son ensemble.

En dernier lieu, le quatrième questionnement de la recherche sociale tente d’identifier les sources du capital social. D’une manière générale, on peut affirmer que le capital social se développe là où l’établissement du lien social est possible. Il émerge dans les espaces sociaux, distincts des champs politique ou économique. En d’autres termes, la famille, la communauté et la société civile dans son ensemble, sont les lieux les plus aptes à générer du capital social. La société civile est sans aucun doute l’un des principaux ferments du capital social. Lester Salamon (et al., 2003) définit la société civile comme l’ensemble des organisations formelles ou informelles, privées, ne redistribuant pas de profits, dirigées de manière indépendante et reposant sur la base du volontariat. Ces organisations indépendantes de l’État ou du Marché ont généralement pour objet la promotion de divers intérêts dans la société. Les liens établis entre les membres de ces groupes créent des réseaux horizontaux d’engagement civique ou social qui aident les participants à agir collectivement de manière à accroître ici également le bien-être collectif. Parallèlement, Saxton et Benson (2005) ont établi le lien entre l’ampleur du Tiers secteur et différentes formes de capital social en démontrant qu’aux États-Unis, les communautés qui connaissent un niveau élevé de capital social développent un secteur à but non lucratif plus étendu.

Les organisations internationales, telles que l’OCDE et la Banque Mondiale, ont identifié d’autres sources potentielles de capital social. Elles mettent de l’avant le rôle fondamental que peuvent jouer l’école, l’entreprise, le secteur public, le genre et l’appartenance ethnique dans la croissance du capital social (Healy et Côté, 2001). Le secteur public, entendu comme l’État et ses institutions, participe largement à l’atteinte d’un haut niveau de cohésion sociale (Esping-Andersen, 1999a ; Putnam, 1993a). Une bonne gouvernance, en encourageant la participation citoyenne, accroît le développement économique et social. De plus, le désengagement de l’État-providence, en rétrécissant le champ d’action du secteur public, a laissé davantage de place au tiers secteur, favorisant ainsi le développement du capital social. Pour autant, certains chercheurs ont pu observer le paradoxe évident, dans les pays scandinaves, de la concomitance entre un haut niveau de capital social et un État-providence particulièrement déployé. L’existence même des institutions de l’État-providence, de type universel, tendrait à accroître la confiance sociale (Kumlin et Rothstein, 2005) mais n’aurait pas d’incidence directe sur le niveau de capital social (Oorschot et Arts, 2005).

Repenser les niveaux d’analyse du capital social

 Dans la littérature scientifique, il est admis que le capital social relève d’un double niveau d’analyse. D’une part, bon nombre d’auteurs considèrent les structures que représentent les réseaux sociaux comme lieux d’intégration sociale. D’autre part, certains préfèrent s’inscrire dans une perspective davantage ancrée dans la culture en posant les normes, les valeurs et la confiance au cœur même de son objet d’étude.

S’il est acquis que les relations sociales sont une ressource essentielle au développement de l’individu, du groupe ou de la société, il existe ainsi deux voies distinctes pour aborder le capital social. La première se concentre sur l’étude des structures prenant la forme de réseaux sociaux. Cette approche réticulaire s’inscrit largement dans la lignée des travaux de Pierre Bourdieu (1986). Il définissait le capital social comme l’ensemble des ressources réelles et potentielles liées à la possession d’un réseau durable de relations plus ou moins institutionnalisées de connaissance et de reconnaissance mutuelle, soit en d’autres termes l’appartenance à un groupe. Par réseau, on entend un groupe constitué de personnes liées entre elles autour d’une préoccupation commune.

La recherche sur le capital social distingue les réseaux denses qui génèrent des liens étroits entre ses membres et ceux plus épars caractérisés par des liens plus distanciés. L’appartenance à des réseaux permet aux individus de bénéficier de soutiens plus importants, d’un meilleur accès à l’information et de plus grandes opportunités d’avancement. Pour Bourdieu, le stock de capital social d’un individu dépend ainsi de la structure du réseau qu’il peut tisser autour de lui et du volume de capital physique, humain et social des membres de ce réseau. L’analyse réticulaire est à l’origine de nombreux travaux qui mettent l’accent sur l’étude des structures et sur celle des ressources internes aux réseaux. Les ressources générées par le capital social, pour l’essentiel de l’information, des idées, des soutiens, sont celles que les individus parviennent à se procurer grâce aux relations qu’ils développent et entretiennent avec leurs semblables au sein de réseaux structurés (Portes, 1998). Contrairement aux autres types de capital (physique ou humain) qui se génèrent par l’action d’un seul individu, la dimension sociale de ces ressources se justifie par l’impératif d’une interaction entre individus. C’est donc la structure des réseaux, et notamment le nombre, la fréquence et le type d’interactions qu’un individu développe en son sein, qui détermine en grande partie le flux des ressources (Burt, 2000). La principale critique adressée à l’approche réticulaire est qu’elle écarte plusieurs dimensions analytiques, telles que les normes, la confiance, les valeurs, alors que celles-ci sont pourtant au cœur même de la compréhension de divers phénomènes sociaux, notamment ceux du ressort de l’action collective.

Ainsi, le second niveau d’analyse du capital social s’est attaché à étudier les fonctions du concept. James Coleman (1988, 1990) souligne que le capital social se compose des aspects d’une structure sociale qui facilitent les interventions des acteurs au sein de cette structure. Il considère la confiance, les normes et sanctions, les obligations et les attentes, les rapports d’autorité, les organisations sociales et les réseaux sociaux comme autant de formes possibles de capital social. Les normes désignent les règles et conventions informelles qui déterminent ou orientent les comportements sociaux. Elles incluent par exemple l’honnêteté, le respect de la loi, l’éthique, la tolérance, le respect de la diversité et la solidarité. D’une certaine manière, les normes génèrent l’ordre social. Hechter et Opp (2001) soulignent que l’existence de normes conditionne le développement des interactions ou échanges entre des personnes étrangères. La réciprocité intervient alors pour renforcer les normes sociales puisque les individus sont censés se comporter avec autrui de la manière dont ils espèrent que les autres se comporteront avec eux. Par ailleurs, la confiance en tant que concept sociologique est intrinsèquement liée à l’approche fonctionnaliste du capital social. Elle peut être comprise comme les attentes optimistes au regard du comportement des autres agents sociaux (Durlauf et Fafchamps, 2003.

Deux types de confiance sont à considérer. D’abord, dans les termes de Putnam, une confiance restreinte (thin trust) concerne notre premier cercle d’intimes alors que la confiance élargie (thick trust) s’étend aux autres membres de la société. Fukuyama (2000) reprend cette même idée en se référant à un « rayon de confiance ». Il entend par-là un cercle d’individus parmi lesquels des normes de coopération et de réciprocité peuvent se développer. La confiance est ainsi la vertu sociale qui, en permettant aux individus de s’organiser et de s’associer avec d’autres, crée le capital social. Dans le même ordre d’idées, Inglehart (1990 considère que le capital social se résume en une culture de la confiance et de la tolérance dans laquelle les réseaux associatifs peuvent émerger. D’une certaine manière, avec Healy et Côté (2001), on peut raisonnablement penser que la confiance est aussi bien une source qu’une conséquence du capital social. L’intérêt majeur de l’analyse fonctionnaliste est qu’elle pose les relations sociales comme déterminant du fonctionnement efficace de nos sociétés alors que jusqu’à présent les approches économiques ou politiques plus traditionnelles avaient constamment délaissé toute référence aux normes sociales ou à la participation dans l’explication du développement socio-économique des pays. S’il est vrai que l’approche par les réseaux permet sans doute une compréhension facilitée et une mesure simplifiée du capital social, l’analyse fonctionnaliste offre le grand avantage d’inclure dans l’analyse le rôle que jouent les relations sociales dans le développement de nos sociétés.

Pour autant, on ne saurait prétendre à une quelconque tentative d’explication sans considérer le contexte institutionnel dans lequel se développe le capital social. L’idée d’une interaction de l’État et des institutions sur le capital social doit être intégrée à l’analyse. Les chercheurs néo-institutionnalistes conçoivent les institutions en termes de normes, explicitement définies ou non, qui peuvent prendre la forme de paramètres culturels et cognitifs ou de règles et procédures. Selon Gazibo et Jenson (2004), l’approche néo-institutionnelle répond à trois limites inhérentes aux approches comparatives existantes : leur caractère fonctionnaliste, la faible attention qu’elles accordent à l’État et leur incapacité à reconnaître que l’État a ses propres intérêts. Toutefois, peut-on admettre qu’il existe pour autant un déterminisme institutionnel ? À cette question, Inglehart (2004) répond que les institutions sont une variable indépendante parmi d’autres mais elles ne sauraient en aucun cas prétendre éluder les facteurs culturels de la recherche explicative.

Ainsi, seule une entrée multi-niveaux permet de mettre en place une grille d’analyse du capital social pertinente laissant entrevoir la multi-dimensionnalité d’un concept à plusieurs facettes.

 

Graphique n°1 : Les dimensions du capital social

Graphique 1

Vers une analyse multi-dimensionnelle du capital social

Déterminer les multiples dimensions du capital social n’est pas un exercice aisé. Comme pour sa partie théorique, la recherche empirique est en perpétuel avancement. Toute approche consiste à trouver un outil qui permette de mesurer un concept, lequel est par nature multidimensionnel. De fait, dans le débat conceptuel, la question d’une analyse multidimensionnelle du capital social a surgi tardivement alors qu’il aurait sans doute était préférable de la traiter de manière concomitante. Il s’agit pourtant d’un point incontournable pour qui veut démontrer l’existence du capital social et a fortiori en comparer le niveau entre différents pays. En tout état de cause, la question se pose aujourd’hui en deux parties : quelles dimensions convient-il d’appréhender et comment y parvenir ?

Les premiers essais de construction d’outils méthodologiques ont été abondamment critiqués compte tenu du manque de données propres et adaptées pour mesurer le capital social. Nous proposons d’évaluer ici le capital social à partir de quatre dimensions majeures qui relèvent respectivement de l’ordre statique, stratégique, symbolique et étatique de la société (analyse multi-niveaux).

Tableau n°1 : Niveaux d’analyse et indicateurs du capital social

Niveaux

Statique

Stratégique

Symbolique

Étatique

Dimensions

Structuration des réseaux formels
et informels

Participation sociale et engagement civique

Confiance

Normes sociales

Influence du contexte institutionnel

Indicateurs

Niveau de dépenses du Tiers secteur / PIB

Taux du volontariat

Niveau de don

Taux de confiance interpersonnelle

Taux de confiance institutionnelle

Attitudes et comportements

Évolution des valeurs

Niveau de dépenses sociales

La première dimension, relevant du niveau statique, concerne la mesure des structures formelles et informelles (organisations, réseaux, partis, clubs, associations, regroupements…) observables dans tous les pays étudiés. Les réseaux du Tiers secteur participent à la construction du capital social (Salamon et al., 2003). En établissant des liens entre les individus, l’engagement associatif enseigne les normes de coopération nécessaires à la vie économique et politique. L’importance du Tiers secteur se mesure dans chaque pays par le niveau de ses dépenses au regard du PIB.

Se référant au niveau stratégique, la deuxième dimension consiste à évaluer la participation sociale et l’engagement civique des individus en mesurant le taux de volontariat au regard d’une population adulte. Elle met en évidence l’investissement social qu’un individu peut réaliser et par conséquent le retour qu’il en espère. En effet, si le capital social peut bénéficier à la société dans son ensemble, l’individu peut également y trouver directement un bénéfice personnel en développant des réseaux et des relations qui serviront son propre intérêt.

La troisième dimension permet d’appréhender le niveau symbolique de l’analyse. Elle s’attache à évaluer la confiance interpersonnelle, la confiance dans les institutions et les normes sociales censées influer les comportements individuels. Fukuyama (1995b, 2000) établit une corrélation directe entre le niveau de confiance et le capital social. Il explique comment, au sein des structures sociales d'un pays, la confiance réciproque entre les individus et le capital social vont de pair et conditionnent l'avènement de la démocratie, le renforcement de la cohésion sociale et le développement économique. Par ailleurs, les comportements sociaux et civiques permettent de mesurer l’intégration des normes sociales.Les normes désignent les règles et conventions informelles qui déterminent ou orientent les comportements sociaux. Hechter et Opp (2001) soulignent que sans l’existence de normes, il est difficile d’imaginer comment les interactions et échanges entre individus peuvent se développer.

La réciprocité intervient alors pour renforcer les normes sociales puisque les individus sont censés se comporter avec autrui de la manière dont ils espèrent que les autres se comporteront avec eux.

La quatrième dimension correspond au niveau étatique et vise à appréhender l’influence du contexte institutionnel sur le développement du capital social. Hall (2002) met ainsi en évidence l’impact de certaines formes d’intervention gouvernementale sur l’engagement communautaire bénévole. Le niveau des dépenses sociales publiques peut révéler comment le contexte institutionnel agit comme levier permettant de soutenir la croissance ou du moins de limiter l’érosion de capital social.

Conclusion

Le capital social a su s’imposer depuis une dizaine d’années dans les sphères de la recherche en sciences sociales. Malgré ses incertitudes conceptuelles et empiriques, il offre une grille de lecture du développement économique et social qui demeure la seule à prendre en compte les relations sociales en tant que ressources individuelles et publiques pour expliquer l’action collective. Les décideurs politiques ne s’y sont pas trompés. Ils intègrent désormais, pour nombre d’entre eux, les diverses dimensions du capital social pour mieux rendre compte de la réalité sociale dans leurs analyses et dans leurs choix.

Pour autant, la recherche sur le capital social se poursuit ardemment. Il demeure essentiel de mettre en commun les résultats des recherches théoriques pour accroître notre compréhension d’un concept multidimensionnel et affiner son utilisation. Des travaux réalisés à ce jour, il ressort que la mesure et l’interprétation du capital social requièrent d’intégrer plusieurs niveaux d’analyse. Selon Ponthieux (2004), il est paradoxal que la question de la mesure se pose si tardivement dans la réflexion menée sur le concept, alors que Putnam développait sa théorie sur le constat d’un déclin du stock de capital social. Il est vrai que les tentatives de mesure du capital social se sont montrées jusqu’à présent très approximatives du fait même d’une approche incertaine.

Pour prouver sa légitimité et sa pertinence, le capital social doit affiner son opérationnalisation sur le terrain. Cette étape franchie, il devient impératif de démontrer aux décideurs l’efficacité du capital social dans son application à différentes situations économiques et sociales. Dans un contexte dans lequel les pays industrialisés, compte tenu de l’impact de la crise économique, sont amenés à repenser le rôle de l'État-providence et parallèlement la recherche d’alternatives au « Tout Marché », le capital social peut devenir un déterminant essentiel du maintien de la cohésion sociale.

Dans ces conditions, de nouvelles perspectives s’offrent à la recherche. La première consiste à s’interroger sur les conditions dans lesquelles la diminution des dépenses publiques en matière sociale pourrait être compensée partiellement, par un plus haut niveau de philanthropie. Le don s’inscrit en effet comme une des expressions naturelles de la participation civique. Le capital social, compris comme un ensemble de réseaux caractérisés par des normes de confiance et de réciprocité, pourrait donc être le préalable requis à son développement. Par ailleurs, le don peut être considéré comme une marque symbolique que l'individu offre pour signifier son appartenance à la communauté sans pour autant réclamer de contrepartie, sinon l'inter-reconnaissance. Une seconde perspective de recherche consiste alors à étudier le capital social compris sous sa dimension « connectivité » telle que défendue par Putnam. Cela nous renvoie directement aux liens que le capital social entretient avec la formation et la représentation des identités.

Dans une société mondialisée qui subit les paradoxes liés à la modernité, le capital social s’avère ainsi nécessaire pour mieux comprendre et appréhender les conditions que nous devons remplir si nous voulons continuer de vivre ensemble en harmonie.

 

Bibliographietop


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Notestop


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Pour citer cet articletop


Référence électronique

Denis Sibony, "Capital social : les dimensions d'un concept pertinent", Sciences et actions sociales [en ligne], N°3 | 2016, mis en ligne le 29 janvier 2016, consulté le 18 novembre 2017, URL : http://www.sas-revue.org/index.php/17-varia/55-capital-social-les-dimensions-d-un-concept-pertinent

 

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Denis Sibony
Professeur de droit
PhD Sciences de gestion
ESCEM Campus de Tours
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Droits d'auteur


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N°3 | Précarité(s) : autopsie d'une notion dominante dans le champ de l'action publique

Varia

Handicap, dépendance, perte d'autonomie :
du flou des concepts aux catégorisations sociales de politiques publiques

Jean-Claude Henrard

Résumé | Index | Plan | Texte | Bibliographie | Notes | Citation | Auteur


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Français


La distinction entre personnes en situation de handicap et âgées dépendantes apparue dans la loi, en 1997, institue la barrière d'âge de 60 ans. Cette séparation est liée aux contraintes financières, au rôle conféré aux départements dans la gestion du secteur médico-social et aux gériatres en tant que médiateur dans le domaine de la vieillesse. La catégorisation des personnes âgées dépendantes, unique en Europe, outre son caractère discriminatoire, est à l'origine d'inégalités injustifiées. Lever la barrière d'âge implique des précisions conceptuelles et sur les limites du secteur médico-social. Ces préalables pourraient alors être suivis de l'ouverture d'un nouveau droit social universel « perte d'autonomie » reposant sur la solidarité nationale.

English


The distinction between handicapped people and dependent older adults has appeared in a 1997 act instituting a sixty years age barrier. This division is related to financial constraints, increasing responsibility given to "Départements" in long term care sector organization, recognition of geriatricians as mediator in old age field. This categorization of older adults as dependent people, unique in Europe, beyond its discriminatory pattern leads to unjustified inequalities. Removing the age barrier needs conceptual clarification and limits definition of long term care sector and then might give rise to entitlement for a new universal social right « loss of autonomy » based on national solidarity.

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Mots-clés : Handicap, dépendance, autonomie, barrière d'âge, secteur médico-social, droit social "perte d'autonomie"

Key words : Handicap, dependency, autonomy, age barrier, medico-social sector, social right "loss of autonomy"

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Introduction

Évolution des conceptions, des institutions et des politiques publiques
Domaine du handicap
Domaine de la vieillesse

Les facteurs de cette distinction et ses conséquences discriminatoires
Facteurs ayant conduit à une telle distinction
Les conséquences discriminatoires de la barrière d'âge

Enjeux soulevés par la correction des discrimination
Enjeu conceptuel
Enjeu institutionnel de définition d'un secteur médico-social
Enjeu de la création d'un nouveau droit universel à la compensation de la perte d'autonomie

Conclusion

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Introduction

Ce travail se propose de parcourir l’évolution des regards conceptuels sur le handicap et la vieillesse et sur les politiques sociales correspondantes. Pour ce faire, il s’appuie sur l’analyse de données issues de la littérature scientifique, de rapports d’experts et de textes législatifs notamment depuis l’après-Première Guerre mondiale. De ce parcours émergent progressivement les notions de handicap, de dépendance et de perte d’autonomie avec des conceptions variables au cours du temps aboutissant à des catégorisations sociales objets de politique publique. Les catégorisations actuelles mettent en évidence l’introduction d’une barrière d’âge. Cela conduit à s’interroger sur les facteurs qui en sont à l’origine et sur les conséquences qu’elle entraîne en termes de discrimination et de justice sociale. Lever cette barrière d’âge invite à l’examen des enjeux d’ordre conceptuel et d’ordre institutionnel quant à la définition d’un secteur médico-social. Leur résolution est un préalable à la création d’un nouveau droit social universel de compensation de la perte d’autonomie qui est un troisième enjeu.

Évolution des conceptions, des institutions et des politiques publiques

Domaine du handicap

La notion de handicap a correspondu pendant longtemps à un « fourre-tout sous le vocable d’infirmité » (Stiker, 1997). Les infirmes sont tout d’abord mélangés à une population composite dans des institutions variables au cours du temps entre le Haut moyen-âge et le “siècle de Louis XIV ”. Cette pratique sociale et culturelle complexe témoigne du grand « renfermement » de tous ceux qui constituent une charge pour la société et risquent de remettre en cause l’ordre social (Foucault, 1972, p. 59).

Progressivement aux XVIIe, XVIIIe et XIXe siècles vont émerger ou être isolées des populations particulières pour lesquelles seront créées des institutions spécifiques. Parallèlement, se construit une politique générale d’assistance : en 1790, le principe du devoir d’assistance par la Nation est affirmé pour la première fois devant l’Assemblée constituante, par le Comité de mendicité ; cent ans plus tard, un congrès de l’assistance publique se réunit à Paris et rédige une charte de l’assistance ; durant les années qui suivent, plusieurs lois d’assistance sont votées dont une pour les vieillards, infirmes et incurables (1905).

Un changement de regard s’observe avec la reconnaissance d’un droit à réparation pour des populations en situation d’infirmité dont ils ne sont pas responsables. La loi sur les accidents du travail reconnaît la responsabilité des employeurs et met à leur charge une assurance spécifique, premier pas vers des Assurances sociales, permettant le versement d’une indemnisation au titre des infirmités acquises dans le cadre du travail (1898). À la suite de la Première Guerre mondiale, l’État se sentant responsable des 700 000 mutilés met en place un barème d’évaluation de leur handicap, afin de déterminer le montant de leur pension militaire d’invalidité (Stiker, 1997, p. 129). Une loi impose aux entreprises le recrutement de mutilés de guerre (1924). Des écoles de rééducation professionnelle sont créées pour eux par les militaires (1930). Un lien est alors toujours établi entre la compensation du handicap et l’énoncé d’une responsabilité identifiable détachée de la personne atteinte de handicap (Marissal, 2009). Pensions militaires et rentes pour accident de travail persistent aujourd’hui comme catégories dans les champ et compte social du handicap.

Après la Seconde Guerre mondiale il y a « comme un acte de refondation sociale et de réaffirmation de la nature de l’État protecteur » (Rosanvallon, 1981, p. 29). Ainsi, en octobre 1945 est créée la Sécurité sociale. Ce système de protection sociale « aboutissement du développement et de l’organisation du travail salarié dans la société industrielle » (Harzfeld, 1989, p. 322),est un régime d’assurances obligatoires. Il couvre pour les « ayant droits » quatre risques (santé, accident du travail, famille, vieillesse). Il laisse à la charge des familles les aides pour les actes essentiels de la vie, l’assistance publique étant résiduelle sous forme d’aide sociale considérée comme subsidiaire et comme un prêt (le remboursement des sommes payées par l’autorité publique peut être réclamé aux obligés alimentaires ou récupéré lors de la succession).

Diverses mesures sont cependant prises pour faciliter la formation professionnelle de tous les grands infirmes et leur réinsertion par la création de l’allocation de compensation aux grands infirmes travailleurs (1949). Le dispositif est complété par la création de commissions départementales d’orientation des infirmes pour la reconnaissance de l’aptitude au travail ou la possibilité d’une rééducation professionnelle et par les définitions de la qualité de travailleur handicapé et du travail protégé à travers la loi sur le reclassement professionnel (1957).

La compensation du handicap entre dans le cadre de la solidarité nationale par le biais des allocations familiales avec la création de l’allocation d’éducation spéciale (AES, 1963).

Le rapport de François Bloch-Lainé sur la vie sociale des personnes handicapées élaboré en 1967 cerne la dimension sociale du handicap : « sont inadaptés à la société dont ils font partie ; les enfants, les adolescents, les adultes qui, pour des raisons diverses, plus ou moins graves, éprouvent des difficultés plus ou moins grandes, à être ou agir comme les autres (Bloch-Lainé, 1969). De ceux-là on dit qu’ils sont handicapés parce qu’ils subissent, par suite de leur état physique, mental ou caractériel, ou de leur situation sociale, des troubles qui constituent pour eux des handicaps, c’est-à-dire des faiblesses, des servitudes particulières par rapport à la normale ; la normale étant définie comme la moyenne des capacités et des chances de la plupart des individus vivant dans la même société ». Cette dernière phrase illustre la fonction évaluative du vocable « handicap »; le rapport à une moyenne sociale insère la notion de « handicap » dans « l’ordre normatif » (Ewald, 1968, p. 381).

La loi d’orientation en faveur des personnes handicapées (JORF, 1er juillet 1975), fixe le cadre juridique de l’action des pouvoirs publics : importance de la prévention et du dépistage des handicaps ; obligation éducative pour les enfants et adolescents handicapés ; accès des personnes handicapées aux institutions ouvertes à l’ensemble de la population et maintien chaque fois que possible dans un cadre ordinaire de travail et de vie. Elle confie la reconnaissance du handicap à des commissions départementales, distinctes : pour les jeunes de 0 à 20 ans (commission départementale de l’éducation spéciale) et pour les adultes (commission technique d’orientation et de reclassement professionnelle - COTOREP - à partir de 20 ans). La COTOREP donne également un avis sur l’attribution aux personnes ayant une incapacité de 80% de l’Allocation aux Adultes Handicapés (AAH) et pour celles nécessitant en outre une aide dans les actes essentiels de la vie, d’une allocation compensatrice pour l’emploi d’une tierce personne (ACTP) quel que soit leur âge. Contrôlée par l’État, financée par les départements, il s’agit d’allocations d’aide sociale en espèces attribuées en dessous d’un plafond de ressources mais ne donnant lieu ni au recours à l’obligation alimentaire, ni à la récupération sur succession des sommes versées.

Dans les 25 années qui suivent, plusieurs textes législatifs visent à l’intégration des personnes handicapées en facilitant leur maintien à domicile (création du Fonds national d’aide à domicile, développement de la réadaptation), leur emploi dans la Fonction publique et leur insertion professionnelle dans le secteur privé et le développement de leur formation professionnelle dans les centres d’aide par le travail (CAT), l’accessibilité des transports en commun et des bâtiments, l’intégration scolaire des jeunes handicapés.

Dans cette même période, les associations qui s’étaient constituées en « secteur spécialisé » après la Seconde Guerre mondiale autour et pour les personnes handicapées et auxquelles la loi de 1975 avait conféré un rôle institutionnalisé avec notamment la création du comité national consultatif des personnes handicapées (CNCPH), participent à l’élaboration des décisions qui les concernent, en contribuant aux réflexions d’instances tant au plan national que local.

Parallèlement, des avancées conceptuelles apparaissent dans le champ du handicap. C’est d’abord la publication par l’OMS de la Classification Internationale des « Impairments, Disabilities et Handicaps » (World Health Organization, 1980)1, issue des travaux de Wood (1980). Ces trois concepts constituent une séquence continue allant du biologique au social. La déficience traduit une quelconque altération d’une structure anatomique, d’une fonction physiologique ou psychologique. L’incapacité, conséquence de la déficience, se définit par la réduction partielle ou totale de la capacité d’accomplissement d’une activité considérée comme normale pour un être humain (communiquer, prendre des décisions courantes, accomplir les activités de soins personnels). Le désavantage social ou handicap, pour un individu donné, résulte de déficiences ou d’incapacités (physique et/ou mentale) et des conditions de l’environnement personnel et collectif. Il se traduit par la difficulté ou l’impossibilité d’accomplir un rôle normal (par rapport aux normes habituelles pour l’âge et le sexe dans un contexte culturel donné).

Déficience et handicap sont les deux faces d’une même réalité selon Wood : la première renvoie à la réalité physique objectivable et mesurable en termes de réduction de capacité ; la seconde renvoie à la perte des rôles sociaux d’un individu ou de groupes de personnes du fait d’une ou plusieurs déficiences.

En recourant à des normes pour définir le handicap, on se réfère aux valeurs reconnues par l’organisation sociale. S’il est difficile d’avoir des normes universelles définissant le désavantage social, l’on peut admettre que l’accomplissement de certains actes ou que certains comportements sont fondamentaux pour le maintien de la vie de tout humain en tant qu’être social. Ce sont les "rôles de survie" tels que l’accomplissement des activités de soins personnels et de la vie courante (indépendance physique) ; les déplacements dans l’environnement habituel ; l’orientation dans le temps et dans l’espace ; l’exercice des occupations habituelles à son âge et à son sexe (travail, formation, loisirs, tâches domestiques, etc.) ; l’entretien de relations sociales ; la suffisance économique obtenue par le travail ou d’autres ressources. Ces six domaines correspondant aux activités et rôles permettant la vie en société sont universels. La seule valeur reconnue est celle du maintien de la vie. Toute personne ayant une réduction portant sur l’un de ces six domaines a un désavantage par rapport à ses pairs. Plusieurs de ces rôles peuvent être perturbés chez les personnes handicapées.

Les discordances entre les performances de l’individu considéré comme handicapé et les attentes de l’entourage ou de la société relativisent les notions de performances et de handicap. Dans notre société tournée vers la performance, la perception collective du handicap contribue à augmenter le désavantage social dû aux incapacités.

Des critiques ont été faites à cette classification : trop médicalement orientée avec une relation linéaire de cause à effet entre les déficiences et les désavantages, insuffisante en matière de prise en compte du contexte environnemental (Ravaud, 2001).

Dans la nouvelle classification OMS du Fonctionnement humain « le fonctionnement est un terme générique qui se rapporte aux fonctions organiques, aux activités et à la participation de la personne au sein de la société ; de même, le handicap sert de terme générique pour désigner les déficiences, les limitations d'activités ou les restrictions de participation ». Ce cadre conceptuel décrit les interactions entre les domaines du fonctionnement et les facteurs contextuels personnels (âge, sexe) et de l’environnement (individuel comme le logement) et collectif (comme les transports ou les services médicosociaux). Ils ont un impact facilitateur ou faisant obstacle sur le fonctionnement. Si la classification distingue les capacités (ce que l’on peut faire dans un environnement standard) et les performances (ce que l’on fait dans l’environnement réel), le chevauchement des concepts d’activités et de participation a fait l’objet de critiques par les Québécois ayant proposé la classification de production du processus de handicap (Fougeyrollas, 2002).

Laloi pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des Personnes Handicapées (JORF, 2005) s’inspire nettement de cette dernière classification. « Constitue un handicap…, toute limitation d'activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d'une altération substantielle, durable ou définitive d'une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d'un polyhandicap ou d'un trouble de santé invalidant ». Elle témoigne d’une évolution conceptuelle faisant passer le handicap d’une vision déficitaire à un rapport à une situation sociale. L’environnement y prend toute son importance. La reconnaissance du handicap ouvre un « droit à la solidarité de l'ensemble de la collectivité nationale, qui lui garantit…, l'accès aux droits fondamentaux reconnus à tous les citoyens ainsi que le plein exercice de sa citoyenneté… L'État est garant de l'égalité de traitement des personnes handicapées sur l'ensemble du territoire… quels que soient l’origine et la nature de sa déficience, son âge ou son mode de vie… ». La loi crée une prestation de compensation du handicap personnalisée (PCH) qui se substitue à l’ACTP.

Au total, aujourd’hui, il y a bien une catégorisation des personnes handicapées avec droit à compensation faisant appel à la solidarité nationale et intention d’intégration affichée auxquels ont contribué les grandes associations « secteur spécialisé ». Cette intention sera plus ou moins appliquée dans les faits. L’absence de discrimination selon l’âge quant à elle, comme nous allons le voir, n’est pas respectée à ce jour.

Domaine de la vieillesse

Jusque dans les années 1960, il n'y a pas à proprement parler de politique spécifique de la vieillesse, la majorité des personnes âgées vit en couple ou en famille (en particulier les femmes au-delà de 74 ans et les hommes au-delà de 84 ans ; Audirac, 1985). La seule politique publique est celle de l'assistance aux « personnes économiquement faibles » dont beaucoup sont des personnes âgées, sous forme de l'attribution ponctuelle d'aides en espèces ou en nature et la mise à l’hospice2.

En 1960, est créée la Commission d'Études des Problèmes de la Vieillesse. Son rapport, fruit de consultations systématiques de partenaires sociaux et d'experts, montre que la vieillesse est perçue comme situation de marginalité et d'exclusion sociale (Haut comité consultatif de la population et de la famille, 1962). Refusant cette situation, les membres de la Commission vont passer de la problématique de l'assistance aux vieillards pauvres à celle du vieillissement démographique mettant en danger la reproduction de la société3 et à une nouvelle conception de la vieillesse centrée sur l'autonomie et la participation à la vie sociale. La finalité de la politique vieillesse devient alors le maintien des personnes âgées dans la société. Cette politique qui se voulait globale et coordonnée a donné lieu à des propositions visant à prévenir l'exclusion sociale et la relégation en institution par des actions sur le logement, des activités de loisirs et des services d’aides pour les tâches de la vie domestique et de soins aux personnes dites "invalides".

Pendant dix ans, l'État n’a pas développé de mesures importantes. En revanche, des innovateurs sociaux dans le domaine gérontologique ont mis en place une gamme d’innovations marginales qui ont accompagné l’invention de la notion de troisième âge actif et participant à la vie sociale. En visant à rendre les personnes âgées indépendantes, les enfants adultes sont théoriquement libérés de l'aide aux vieux parents (l'obligation alimentaire cependant persiste en cas de prestation d'aide sociale). Une nouvelle morale des rapports entre générations est ainsi développée s'efforçant d'estomper leurs antagonismes (Lenoir, 1979). Il en résulte une autonomisation de la gestion du mode de vie de la vieillesse et une substitution des solidarités familiales par l’intervention de l’État.Mais, en se définissant contre la vieillesse, le « troisième âge » a laissé de côté la partie la plus âgée de la population un temps appelée « quatrième âge » (Henrard, 2002).

Durant la décennie suivante, les propositions de la Commission vont donner lieu à des programmes spécifiques destinés aux personnes âgées, inscrits dans les plans quinquennaux de développement économique et social (1970-74 et 75-79). Ils affirment la priorité du soutien à domicile, la non-distinction entre établissements sanitaires et sociaux4 et la coordination. Puis sont ajoutées, la participation sociale des retraités et l’amélioration de l'habitat. Dans le secteur de l’hébergement, la loi portant réforme hospitalière exclut les hospices du champ du secteur sanitaire (JORF, 1971). Leur transformation en établissement social inscrite dans la loi relative aux institutions sociales et médico-sociales a séparé les maisons de retraite pour personnes âgées des foyers pour personnes handicapées (JORF, 1975). En cas de besoins de soins « médicaux » financés par l’Assurance maladie (AM), les personnes âgées « invalides » pouvaient bénéficier de section de cure médicale, les personnes lourdement handicapées être hébergées dans des Maisons d’accueil spécialisé (MAS). Dans le secteur de soutien à domicile, les services de soins infirmiers financés par l’AM étaient destinés, initialement, aux seules personnes âgées « semi valides » ou « invalides ».

À la fin des années 1970, un rapport élaboré par le Commissariat général du plan (1982) constate le rejet des retraités par le monde des actifs, la mise en marge des personnes âgées considérées comme une charge pour la collectivité et l'association de l'image de la "grande vieillesse", à celle de mort. Le concept du troisième âge y apparaît comme un mythe faussement unificateur masquant la mise à l'écart et les inégalités entre sexes, catégories sociales, ruraux et citadins... La priorité du maintien à domicile ne s’est pas traduite dans les faits. Dans le secteur de l’hébergement, la transformation des hospices a donné lieu à la création de deux catégories d'établissements, l’une sociale insuffisamment "médicalisée" pour prendre soin des « invalides », l’autre sanitaire trop souvent utilisée par des personnes « valides ». Le constat est également fait d’hospitalisations en "court séjour" injustifiées médicalement liées à des conditions sociales défavorables, de plusieurs dysfonctionnements d'ordres organisationnel et financier (dichotomie entre l'action sanitaire et l'action sociale ; insuffisance des crédits d'action sociale, inadaptation des formes de financement de l’AM) faisant obstacle à une action médico-sociale globale et coordonnée. Le rapport propose de considérer la vieillesse comme une succession d'étapes sur un parcours de vie qui diffère suivant la catégorie sociale et commence bien après la retraite. Il propose, pour le Plan suivant un programme d'ensemble visant à consolider, améliorer et développer le réseau de services et d'équipements destinés aux personnes âgées ayant besoin d'un soutien particulier.

Pendant la parenthèse gérontologique de 1981-1982 (Henrard, 1997) un début de mise en œuvre s'effectue : réglementation des services de soins "infirmiers" à domicile ce qui permet leur rapide expansion ; augmentation du nombre de place "médicalisées" des établissements sociaux ; création d’emplois de coordonnateurs dans le but d'améliorer les liens entre les différents services, et secteurs (ambulatoire et d'hébergement) ; augmentation de la participation formelle des retraités et personnes âgées. Les associations et les organismes représentant les retraités apportent leur soutien au projet, lors de leur Assise Nationale (mars 1983).

Dès 1983, le ministère du Budget s'oppose à la création de nouveaux services augmentant la charge de l’AMA, l'objectif majeur étant de réduire l'accroissement des dépenses sociales. Le développement des services est alors arrêté : la non-légalisation de l’aide-ménagère conduit à la réduction du nombre d’heures allouées par personne aidée ; la non-réforme de la tarificationdes soins à domicile et en hébergement, le non-développement de soins gradués à domicile, ont interdit un financement adéquat par l’AM pour les personnes lourdement handicapées dans l’accomplissement des actes essentiels de la vie. Or, leur nombre ne cesse de croître du fait de l’augmentation du nombre des personnes du grand âge. L'accent mis sur les hospitalisations de personnes âgées, médicalement peu justifiées, conduit à un programme de développement d'alternatives à l'hospitalisation. Il propose de redéployer les ressources financières et en personnels vers les sections médicalisées des institutions sociales et les services de soins à domicile mais se heurte à l’opposition du lobby hospitalier. Parallèlement, des expérimentations de structures intermédiaires telles que hôpitaux de jour, petites unités d'habitation avec services à domicile, hébergements temporaires, hébergements en famille d'accueil se développent.

Rapidement la vieillesse qui a été refoulée vers le quatrième âge acquiert une image purement négative. Ce sont les médecins gériatres qui, dans les années 1970, ont les premiers parlé de dépendance à propos des personnes âgées atteintes de handicaps physiques ou psychiques. Cela leur permettait de revendiquer une clientèle spécifique. En effet, d’une part l’âge avancé n’était pas suffisant pour définir une spécialité médicale et d’autre part les médecins internistes universitaires montraient peu d’intérêt pour les handicaps. La dépendance va dès lors devenir synonyme de vieillesse pour de nombreux professionnels et de décideurs et pour la population générale.

Le financement de la dépendance des personnes âgées a alors été mis sur l’agenda politique à partir du milieu des années 1980 ce dont témoignent les nombreux rapports (cités in Henrard, 1997). La question aboutit à une proposition de loi émanant du Sénat créant la catégorisation sociale des personnes âgées dépendantes et, à titre provisoire, une Prestation Spécifique Dépendance (PSD, JORF, 1997). La dépendance y est définie comme « l’état de la personne qui, nonobstant les soins qu’elle est susceptible de recevoir, a besoin d’une aide pour l’accomplissement des actes essentiels de la vie ».

L’Allocation personnalisée d’autonomie (APA) inscrite dans la loi qui lui succède (JORF, 2001), établit que « toute personne qui se trouve dans l’incapacité d’assumer les conséquences du manque ou de la perte d’autonomie liés à son état physique ou mental a droit à une APA permettant une prise en charge adaptée à ses besoins. Cette allocation est destinée aux personnes qui, nonobstant les soins ». La perte d’autonomie se substitue à la dépendance. Mais loin d’apporter de la clarté à la catégorisation sociale cette substitution entretient le flou entre ces deux concepts. Cette loi pérennise l’isolement de la gestion de la "dépendance" confiée au département de celle des maladies qui en sont à l’origine confiées aux services déconcentrés de l’État et à l’AM en matière de financement.

Alors que le mythe de l’abandon des personnes du grand âge persiste, la redécouverte du rôle des aidants familiaux coïncide avec cette mise en avant de comment financer ladépendance. Des recherches et enquêtes en population montrent la vivacité des solidarités intergénérationnelles et leur poids majoritaire dans le soutien à domicile (Lavoie et al., 2005). Les associations familiales contribuent fortement à cette prise de conscience.

Suite aux décès, notamment de personnes âgées, liés à une canicule en 2003, la gouvernance du secteur médico-social concernant les deux populations est en grande partie centralisée par la loi relative à la solidarité pour l’autonomie des personnes âgées et des personnes handicapées (JORF, 2004). Cette loi a créé la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA, 2005), et de nouveaux financements, essentiellement sous forme de Contribution sociale pour l’autonomie.

La loi Hôpital, patients, santé, territoire créant les Agences régionales de santé leur confie entre autres missions "de définir et mettre en œuvre un ensemble coordonné de programmes et d’actions concourant à l’échelon régional et infrarégional à la réalisation… des principes de l’action sociale et médico-sociale" (JORF, 2009). Mais, cette centralisation a maintenu la séparation entre deux populations en matière de reconnaissance et de compensation de la perte d’autonomie effectuée au niveau des départements dont le rôle a été renforcé.

Au total, en France, malgré le flou du concept de dépendance visible à travers sa définition dans les textes de loi, les personnes âgées de 60 ans et plus sont l’objet d’une catégorisation unique en Europe, celle des personnes âgées dépendantes.

Les facteurs de cette distinction et ses conséquences discriminatoires

Facteurs ayant conduit à une telle distinction

Plusieurs déterminants peuvent être identifiés : les contraintes financières pesant sur le système de protection sociale, la part croissante conférée aux départements dans la gestion et le financement du secteur médico-social, le corporatisme professionnel et la conception dominante du vieillissement et de la vieillesse qui ont contribué à faire des gériatres les médiateurs dans ces domaines (Jobert et Muller, 1987).

Notre système de protection sociale est un ensemble de régimes assuranciels obligatoires couvrant quatre risques. Leur gestion est confiée, sous la tutelle de l’État, aux partenaires sociaux présents sur le marché du travail d’où un moindre intérêt pour les problèmes des personnes professionnellement inactives notamment du fait « d’infirmité » et un manque de couverture pour les aides à la vie quotidienne.

Face à ces manques de couverture, la protection des personnes handicapées, de tous âges, s’est faite ultérieurement mais, à partir de la seconde moitié des années 1970, dans un contexte de contraintes financières pesant sur la protection sociale du fait de l’inscription de la France dans la mondialisation5. La maîtrise des dépenses de protection sociale devient alors prioritaire, notamment à partir de 1978 et de sa réaffirmation en 1983. Ces contraintes ont conduit à des retards d’une part dans la « médicalisation » des maisons de retraite malgré le vieillissement et la plus grande sévérité de l’état de santé des résidents et d’autre part dans le développement du soutien à domicile.

Le déclin de mortalité aux âges avancés, dominant à partir du milieu des années 1970 a entraîné une augmentation accélérée des personnes du grand âge. Elle s’est accompagnée d’une augmentation continue du nombre de bénéficiaires âgés de 60 ans et plus et des dépenses d’ACTP (Ruault, 1999)6 du fait de manque de services de soutien à domicile d’où une pression des Conseils généraux (CG) pour faire sortir du champ du handicap les personnes âgées qualifiées dès lors de dépendantes. La position des CG a été renforcée par les missions confiées aux départements par les lois de décentralisation en matière d’action sociale et médico-sociale (1983-86, 2004).

La formulation et la légitimation du problème de la dépendance et l'évolution du système sont liées au modèle de médiation socialequi commande la possibilité de négociation collective. En France, la médiation globale néo-corporatiste est relativement faible et la profession constitue le « partenaire social » naturel de l’action publique (Jobert et Muller, 1987, p. 173).

Le corps étant considéré comme le principal marqueur du vieillissement et de la vieillesse, ses changements et pertes de capacités sont confiés à la médecine. Mais ces changements sont aussi liés àune diminution du statut social. Dès lors, la vieillesse devient un mot tabou, derrière lequel se profilent dépendance et maladie d'Alzheimer. Ces représentations dominantes ont contribué à faire des médecins gériatres les médiateurs des problèmes de la vieillesse aux yeux de l’administration du ministère des Affaires sociales notamment quand il s’est agi de financer la dépendance. Ils ont ainsi fait prévaloir leur vision réductrice de la dépendance. Ce corporatisme professionnel, en isolant la dépendance des maladies et problèmes de santé qui en sont à l’origine a conduit à la création d’une allocation spécifique dont la gestion a été confiée à un dispositif séparé de celui général de la maladie et de celui du handicap.

Enfin, les associations de retraités et personnes âgées n’ont pas souhaité être assimilées aux personnes handicapées. Inversement, de grandes associations comme l’UNAPEI ou l’UNAFAM se sont opposés à ce que leurs proches soient assimilés à des personnes âgées dépendantes.

Les conséquences discriminatoires de la barrière d’âge

La barrière d’âge élevée entre personnes handicapées et personnes âgées dépendantes est à l’origine de traitements discriminatoires et inégaux dans les dispositifs de compensation pour ces deux populations. Il existe des différences de conditions d’attribution des prestations, de couverture et de financement des plans personnalisés. Il existe en outre un système de tarification différent pour les établissements d’hébergement des deux populations.

Nous résumons dans l’encadré 1 les principales caractéristiques des deux prestations

Encadré 1 Comparaison des prestations en cas de dépendance et de handicap

APA

  • Éligibilité
    - 60 ans ou plus ; avoir besoin d'une aide pour l'accomplissement des actes essentiels de la vie ou être dans un état nécessitant une surveillance régulière correspondant à un GIR de 1 à 4a
  • Couverture
    - Aides humaines y compris aidant familiaux pour activités de la vie courante ;
    - Plus rarement : aides techniques (couches) - aménagement du logement
  •  Restes à charge
    - le montant de la participation du bénéficiaire dépend de ses revenus. La participation varie progressivement de 0% pour un revenu </= 739,06 €/mois à 90% du montant du plan d'aide pour un revenu =/< à 2 206,16 €/mois.
    Montants des APA : le montant moyen versé à domicile = 487 €/mois, fin 2011, dont 97 € à la charge du bénéficiaire. Les montants correspondants en établissement = 517 et 172 €. Montant maximum = 1 312€ pour les personnes en GIR 1 ayant des ressources inférieures au plafond.(www. service public.fr Fiche Personne âgée vivant à domicile : montant et versement de l'APA , 2015).
  • Hébergement 7
    - Le reste à charge pour les résidents en établissement est en moyenne de 1 500 à 2 900 €.

a La grille AGGIR repose sur l’observation de la performance pour dix activités : cohérence, orientation, toilette, habillage, alimentation, élimination, transferts, déplacements à l’intérieur et à l’extérieur, communication à distance. Les personnes de GIR 1 sont confinées au lit ou au fauteuil et nécessitent une présence indispensable et continue d’intervenants ; GIR 2, ont soit leurs fonctions mentales pas totalement altérées et nécessitent une prise en charge pour la plupart des AVQ, soit ont leurs fonctions mentales altérées mais ont conservé leurs capacités motrices ;

GIR 3 nécessitent de façon quotidienne et plusieurs fois par jour des aides pour leur autonomie corporelle ; GIR 4 doivent être aidées pour la toilette et l’habillage ;

GIR 5 ont besoin d’une aide ponctuelle ; GIR 6 sont indépendantes. (www. service public.fr Fiche APA : grille AGGIR, 2014).

 
 

PCH

 

  • Éligibilité
    - Impossibilité de réaliser au moins 1 activité essentielleb ou réalisation difficile/ altéréec d’au moins 2 activités essentielles.
    - Moins de 60 ans ; cependant la personne de plus de 60 ans dont le handicap répondait aux autres critères d'éligibilité, avant cette âge limite, peut prétendre à la PCH avant 75 ans (3% des allocataires).
  • Couverture
    - Aides humaines y compris aidants familiaux ; aides techniques coût résiduel après AM
    - Aménagement logement et aides au transport : aménagement de véhicule, frais de transports
    - Aides spécifiques : ex. vacances adaptées ; aides animalières
  • Restes à charge
    - Dépenses du plan personnalisé de compensation >prises en charge à 100% de leur tarif si les ressources annuelles de la personne handicapée sont </= 2 206,16 €/mois (sont exclus les revenus professionnels de la personne handicapée, de son conjoint, de l'aidant familial ou de ses parents même lorsque la personne concernée vit chez eux et toutes les prestations sociales). Si les ressources annuelles > au plafond, la participation du bénéficiaire = 20% du montant versé.
    Montants des PCH : le montant moyen pour les adultes = 760€/mois, en décembre 2012 (Espagnacq, 2013). Les aides humaines représentent 94% des montants. L’ensemble des aides humaines techniques peut atteindre exceptionnellement 6 000 euros/mois. (www. service public.fr Fiche PCH Montants,2014).
  • Hébergement (Weber, 2012)
    - En MAS les résidents payent un forfait journalier de 18€.
    - En foyer de vie ou occupationnel ou en foyer d’accueil médicalisé (FAM) les frais d'hébergement et d'entretien sont calculés en fonction des ressources du résident, et plafonnés afin qu'il conserve à sa disposition un minimum de moyens financiers équivalent à 10% de ses ressources, ce montant ne pouvant être inférieur à 240€.

b La liste des activités concernées est répartie en quatre domaines : mobilité ; entretien personnel ; communication ; capacité à se repérer et à protéger ses intérêts (www. service public.fr Fiche PCH Conditions d’attribution, 2014).

c Par rapport à l'activité habituellement réalisée par une personne du même âge et en bonne santé.

 ACTP L’attribution de nouvelles allocations n’est plus possible depuis 2006, date de remplacement par la PCH, la poursuite est possible si l’obtention est antérieure à cette date y compris pour les personnes de 60 ans et plus (1,7% des récipiendaires parmi les personnes âgées de 60 ans et plus et 25% de celles de moins de 60 ans).

En ce qui concerne les personnes handicapées, les conditions de l’attribution de la PCH et son montant sont déterminés par la Commission Droits et Autonomie des personnes handicapées, remplaçant la COTOREP, à partir de la reconnaissance du handicap. Les montants de la PCH dépendent des aides couvertes. Ces aides peuvent être attribuées aux personnes handicapées vivant à domicile ou en établissement sous certaines conditions. Les contributions de l’aide sociale ne donnent pas lieu à récupération sur la succession du bénéficiaire.

Une mission de l’Inspection générale des Affaires sociales (IGAS, Branchu, 2010) a mis en évidence des difficultés en ce qui concerne la PCH : définition insuffisamment normée, méthodes d’appréciation non stabilisées, source d’éventuelles inégalités territoriales ; ambiguïtés de la notion de projet de vie, dont l’appropriation est malaisée aussi bien par les personnes que par les équipes ; faible formalisation du fonctionnement de l’équipe pluridisciplinaire effectuant l’évaluation et de ses relations avec la commission départementale d’attribution.

En ce qui concerne les personnes âgées dépendantes, l’attribution de l’APA s’appuie sur l’utilisation d’une grille nationale élaborée initialement par les gériatres pour mesurer la charge de travail en établissement de soins de longue durée. La grille « autonomie gérontologique, groupes iso-ressources » (AGGIR) classe la personne par un algorithme reposant sur son degré de perte d'autonomiedans un des 6 groupes iso-ressources auquel correspondent les ressources à mobiliser. Seules les personnes classées dans les groupes 1 à 4 peuvent recevoir l’APA. Si son attribution n’est pas soumise à conditions de ressources, le montant de la participation du bénéficiaire dépend de ses revenus. Les sommes versées au titre de l’APA ne font pas l’objet d’un recouvrement sur la succession du bénéficiaire.

Une mission de l’IGAS (Fouquet et al., 2009), a souligné que l’attribution de l’APA souffre d’un manque de fiabilité des critères d’attribution, de montants insuffisants pour les personnes gravement dépendantes, car ne complétant qu’insuffisamment les dépenses d’aide-ménagère8, d’absence de neutralité tarifaire entre hébergement collectif et domicile. En matière de plans d’aide, il existe un flou entre son organisation et sa mise en œuvre du fait, entre autres, de la non-coordination avec les prestataires sanitaires. Leur mise en œuvre souffre aussi de défauts de conventionnements entre financeurs d’où un risque de discontinuité des paiements et de doublons. Les défauts de conventionnement avec les associations d’aide à domicile génèrent l’utilisation d’outils d’évaluations différents plus ou moins bien adaptés pour analyser les besoins. Enfin le reste à charge pour les résidents en établissement est tel que, « très souvent, les retraites ne suffisent pas9. Les obligés alimentaires sont sollicités et les patrimoines familiaux entamés ou absorbés ; l’aide sociale à l’hébergement peut être sollicitée mais, le plus souvent, les familles évitent d’y recourir, notamment en raison de la perspective de la récupération sur succession » (Branchu et al., 2009). Il se surajoute des différences dans la prise en charge de la dépendance selon les territoires en raison des différents modèles de l’action publique des conseils généraux (Billaud et al., 2013).

Au total, enfermer les personnes handicapées au-delà d’un certain âge dans une catégorie sociale à part génère une double ségrégation : celle liée à l’âge, celle liée à la dépendance. Cette catégorisation des personnes âgées dépendantes, unique en Europe, est discriminatoire témoignant d’âgisme et perverse car à l’origine d’inégalités de traitement (encadré 1) injustifiées, ce qui appelle à des changements dans les politiques publiques (Henrard, 2013).

Enjeux soulevés par la correction des discriminations

Supprimer la barrière d’âge soulève deux enjeux, l’un conceptuel, l’autre institutionnel dont la résolution commandent le troisième enjeu, la création d’un nouveau droit social.

Enjeu conceptuel

Le premier enjeu est de s’accorder sur les concepts sur lesquels reposent la reconnaissance du handicap et de ses conséquences.

La séparation de la dépendance des situations de handicap fait l’objet de controverses conceptuelles. La dépendance d’une personne réduite dans sa version légale et considérée comme le contraire de l’autonomie reste une notion questionnable (Henrard, 2012, p. 11) : plus que le besoin d’aide, c’est l’aide reçue qui la définit10 ; elle peut être considérée, de façon générale, comme une situation où l’action de tiers lui permet d’atteindre les buts qu’elle s’est fixée, ainsi, est-elle multidimensionnelle (affective, économique…), ne se limitant pas aux activités de la vie courante. Ensuite, la dépendance attribuée au vieillissement est pour certains distincte du handicap attribué à un accident ce qui amène des responsables politiques à considérer la première comme inéluctable et prévisible et le secondcomme accidentel et aléatoire. Mais, c’est oublier que la dépendance est toujours liée à des incapacités fonctionnelles dues à des maladies/problèmes de santé chroniques invalidants, interférant avec les effets de la sénescence, qui sont loin d’être toujours prévisibles tout comme les accidents de naissance ou acquis.

La dépendance n’est pas l’opposé de l’autonomie. L’autonomie est la liberté de choisir son mode de vie (en respectant les lois, la raison). Elle est souvent utilisée abusivement dans le sens "d'autonomie fonctionnelle" (ou "physique") considérée comme absence de dépendance pour les activités de la vie courante. L’autonomie n’existe que par des relations d’interdépendance(ou dépendances réciproques) entre les personnes d’ordre affectif, économique et social tout au long du parcours de vie.L’interdépendance entre les hommes est essentielle pour la continuation des sociétés humaines (Elias, 1987, p. 93).

En pratique, les personnes physiquement dépendantes, en perte ou ayant perdu leur autonomie physique ne doivent pas être considérées comme incapables de prendre des décisions les concernant. Il est au contraire essentiel de préserver leur autonomie. Seule la perte d’autonomie décisionnellegénère l’incapacité de choisir soi-même les règles de sa conduite, l’orientation de ses actes et les risques que l’on est prêt à courir. En cas de perte d’autonomie fonctionnelle ou décisionnelle, il s’agit pour le professionnel ou l’aidant informel de « prêter attention aux capacités restantes de la personne pour entrer dans une dynamique de reconnaissance dont tout un chacun a besoin pour se sentir exister » personnellement (Fougeyrollas, 1986, p. 183). C’est, ainsi, d’être acteur en faveur des capacités d’autrui, en les « développant, les suscitant… en donnant les moyens de les faire passer » à l’effectivité.

Le concept unificateur doit donc être celui du handicap dans sa définition de la loi de 2005. La situation de handicap y apparaît comme liée à l’interaction entre altérations fonctionnelles et environnement quel que soit l’âge. Sa compensation doit donner lieu à une intervention médico-sociale pour faciliter une vie autonome.

Enjeu institutionnel de définition d’un secteur médico-social

Le deuxième enjeu est d’ordre institutionnel, il s’agit de s’entendre sur la définition du secteur médico-social chargé de la compensation. La césure entre secteur sanitaire et secteur médico-social est définie par le temps. L’aspect momentané d’une incapacité consécutive à un épisode morbide aigu relevant du secteur de soins curatifs s’oppose au caractère d’irréversibilité et de permanence des incapacités quelle qu’en soit l’origine, relevant d’une intervention médico-sociale au long cours (Bungener, 1994). Les effets du déroulement du temps par accumulation des facteurs nocifs pour la santé rencontrés tout au long du parcours de vie et ceux de la sénescence (vieillissement biologique), tout comme les déficiences congénitales ou acquises par maladie ou accident, ont pour conséquences des limitations fonctionnelles et des restrictions de participation aux activités sociales. Ces restrictions peuvent être compensées par des aides et SLD11 pour permettre une vie le plus autonome possible.

Le caractère médical d’une action médico-sociale se situe en dehors d’une phase de soins actifs à visée curative et recouvre des prestations souvent paramédicales ou psychologiques plutôt que l’intervention des médecins elle-même. C’est de la coexistence des deux modes d’intervention paramédicale/psychologique d’une part, sociale d’autre part, que naît le champ du médico-social. Il ne consiste pas seulement en l’organisation de la simultanéité de deux types d’intervention mais en la combinaison de deux actions conjointes.

La définition du secteur médico-social a toujours posé problème du fait des difficultés pour établir les limites institutionnelles entre ce qui relève du sanitaire et du social. Cette question s’est trouvée renforcée par les lois de décentralisation réalisant une véritable dichotomie entre le sanitaire géré au niveau régional par les représentants de l’État déconcentré et le social et médico-social géré au niveau départemental par les services du conseil général. Cette absence de reconnaissance a contribué à l’absence de filière médico-sociale d’où un manque de professionnels qualifiés et de façon plus générale une pauvreté de moyens notamment en services de soutien à domicile.

Au sein même du secteur s’est posé le problème de la séparation ou de la convergence en matière de compensation du handicap et de la dépendance. Nous avons montré les mouvements contradictoires des réponses et les causes.

Enjeu de la création d’un nouveau droit universel à la compensation de la perte d’autonomie

Le troisième enjeu, synthèse prospective de la résolution des deux premiers, est celui de la création d’un nouveau droit social universel de compensation de la perte d’autonomie fonctionnelle reposant sur la solidarité nationale. Cette solution est proposée par de nombreux acteurs de la société civile dans le secteur de la vieillesse. Cette proposition correspond à l’assurance/allocation aide et SLD, quel que soit l’âge, de l’Allemagne, de l’Autriche, du Luxembourg, pays ayant également un système de protection sociale assuranciel obligatoire (Henrard, 2007). Il faut souligner que la solidarité nationale ne saurait se substituer à l’aide familiale aujourd’hui essentielle mais une reconnaissance de cette aide et son soutien chaque fois qu’il est jugé nécessaire sont indispensables.

L’universalité de la prestation nécessite une harmonisation de la reconnaissance de la perte d’autonomie, des montants attribués pour les plans d’aide et soins, de la participation financière des personnes bénéficiaires. Le contenu du panier de prestations couvertes est à préciser (adaptation des logements, aides techniques ; inclusion de soins techniques comme la kinésithérapie d’entretien, essentielle pour des personnes à capacités réduites ; conseil diététique ; soutien social en cas d’isolement, surveillance active en cas de troubles des fonctions cognitives). Le niveau d’aide (selon le type d’activité et le nombre d’heures apportées par l’entourage) à partir duquel est attribué un financement socialisé est un choix politique. La modulation de la participation financière de la personne en fonction de ses revenus peut faciliter cette décision. La neutralité des barèmes des aides et soins à domicile et en établissement doit permettre le choix de solution correspondant à la volonté de la personne ou de sa famille.

Face à la complexité actuelle et la fragmentation aux différents niveaux territoriaux de l’organisation et du financement des dispositifs « handicap » et « dépendance » et à la multiplicité des intervenants de terrain la simplification est nécessaire. Elle passe par l’harmonisation des deux dispositifs et leur mise à plat par voie réglementaire, en définissant clairement, nationalement et localement, une seule autorité responsable du secteur médico-social, en abondant les sources de financement collectif dans une même caisse, en facilitant le travail intersectoriel, et en créant une vraie filière professionnelle médico-sociale. La parole des personnes handicapées et des personnes dépendantes devra être mieux prise en compte dans les décisions concernant ces populations.

L’encadré 2 montre l’organisation et le financement d’un tel droit dans deux pays européens.

Encadré 2. Deux exemples de financement et gestion des soins de longue durée (Schultz, 2010)

Au Danemark, la collectivité a la responsabilité d’organiser la réponse aux besoins des personnes handicapées incapables d’assurer les activités courantes de la vie. Les municipalités organisent, financent et procurent services à domicile accessibles 24 heures sur 24, aides techniques, adaptation des logements, transports pour personnes handicapées, aides financières. Depuis 2007 leurs responsabilités ont été élargies à la prévention et à la rééducation. Depuis 1987, il n’y a plus de construction d’établissement d’hébergement et de soins de longue durée (SLD). Des logements adaptés sont loués aux personnes handicapées ayant besoin de différents niveaux de services à domicile. Une équipe pluri-professionnelle évalue la situation médico-sociale du demandeur et décide quel type de logement est nécessaire.

Il n’y a pas de participation financière des bénéficiaires en cas de besoin permanent d’aide humaine pour soins personnels et tâches domestiques à l’exception du portage de repas à domicile, d’aides techniques ou d’équipements particuliers. Les personnes payent leur hébergement et les repas qui leur sont fournis.

L’aide apportée par les familles se limite le plus souvent à des tâches pratiques (entretien du jardin, réparations, déneigement). Les personnes prenant soin d’un membre de leur famille peuvent réclamer une compensation pour la perte de revenus. La municipalité doit procurer des solutions de soutien ou de répit à l’époux ou à la famille proche prenant soin d’une personne ayant des déficiences physiques ou mentales.

En Allemagne, l’État fédéral n’a consacré aucune politique d’ensemble aux personnes âgées. Le développement des établissements de SLD s’est fait essentiellement à partir de la reconversion des établissements hospitaliers passant dans le secteur social, ce qui signifiait le paiement par les usagers ou leurs enfants, complété éventuellement par l’aide sociale. Les caisses maladie n’acceptaient de financer les soins personnels d’hygiène que sur prescription médicale ou s’ils prévenaient une hospitalisation. En l’absence de prescription, elles considéraient que ces soins étaient, chez les personnes âgées, liés à la décrépitude et non à la maladie.

Ce caractère discriminatoire du financement a été contesté par une coalition réunissant les grandes organisations caritatives et les autorités publiques (Länder et des municipalités) responsables de l’aide sociale. Elle s’est efforcée d’amener le gouvernement fédéral à légiférer afin que la "dépendance" des personnes soit payée par l’AM. La loi sur l’assurance obligatoire pour les SLD (Pflege-versicherung) est entrée en application en 1995 pour des bénéficiaires de tous âges vivant à domicile et en établissement collectif. La gestion de ce nouveau risque a été confiée à des caisses SLD autonomes instituées auprès de chaque caisse maladie.

Les ressources, depuis le 1er juillet 2008, proviennent d’une cotisation sur les salaires, le non-paiement d’un jour férié mode de financement initial a été abandonné. Des critères d’éligibilité sont centrés sur les niveaux de besoins d’aide pour accomplir des AVQ et AIVQ en raison de la survenue de maladie ou de handicap chronique. Les personnes éligibles peuvent choisir de recevoir des prestations en espèces ou en nature ou un mélange des deux. Les montants diffèrent selon le type de prestation et le lieu où elle est servie1. Deux tiers des bénéficiaires vivent à domicile. Parmi eux 65% choisissent les prestations en espèces dont l’usage est à leur discrétion.

Cette nouvelle branche finance tous les soins, à l’exclusion des traitements médicaux, les aides techniques, les aménagements du logement (dans les limites d’un forfait) mais ne prend pas en charge les traitements visant à la rééducation d’entretien.

Les allocataires de l’Assurance SLD représentent 86% des bénéficient de soins en institution. Les sommes remboursées étant forfaitaires celles restant à la charge des personnes peuvent être très élevées. Celles qui sont incapables de payer peuvent recourir à l’aide sociale allouée sous conditions de ressources.

      Les aidants informels représentent une part très importante du soutien à domicile. Près de 50% des personnes aidées ne le sont que par la famille. Des mesures sont prises en faveur de la tierce personne aidante : possibilité de congé avec soins de répit au domicile, formation, amélioration de sa protection sociale, subvention de frais de matériel auxquels s’ajoute la possibilité d’être rémunérée par les prestations en espèces2. Il s’agit là d’une reconnaissance d’un statut de l’aidant.

La séparation des financements des soins curatifs des SLD ne permet pas d’assurer la continuité des soins et notamment leur dimension préventive. Des programmes visent à améliorer la continuité des soins.

1 Les montants mensuels, en 2010, à domicile sont de 235, 440 et 700 € pour les prestations en espèces ; de 450, 1 100 et 1 550 €, pour les prestations en nature à domicile et en établissement de 1 023, 1 279, 1 510 et 1 918 € pour les cas très lourds. En établissement, les dépenses d’hébergement, aide et soins vont d’environ 1 900 € à 2 760 € par mois en moyenne selon le niveau des soins.

2 L’assurance SLD paye les cotisations de retraite des personnes qui procurent au moins 14 heures d’aide informelle et travaillent au moins 30 heures par semaine.

Les professionnels quant à eux doivent sans attendre être formés aux interventions de longue durée. Elle nécessite des relations négociées avec la personne aidée et sa famille visant à réduire l’asymétrie de l’information et à faciliter des prises de décision partagées. Cela nécessite la levée d’obstacles administratifs statutaires et tarifaires, le renforcement du secteur ambulatoire, l’utilisation d’un système d’information intégré et la prise en compte des dynamiques sociales locales conduisant les intervenants à vouloir vraiment travailler ensemble autour d’objectifs partagés. On peut en attendre plus d’efficacité et efficience particulièrement bienvenues en période de contraintes financières.

La convergence de la compensation dans les deux domaines peut se faire dans un premier temps en appliquant la loi de 2005 car son article 13 prévoit que dans un délai maximum de cinq ans, les dispositions de la loi opérant une distinction entre les personnes handicapées, en fonction de critères d’âge, en matière de compensation du handicap et de prise en charge des frais d’hébergement en établissements sociaux et médico-sociaux seront supprimées.

Conclusion

La catégorisation de la population handicapée a mis plusieurs siècles pour émerger. Les politiques mises en œuvre en direction de cette population ont reposé sur des conceptions différentes du handicap, fruit des représentations collectives et des rapports de force avec une montée progressive du poids des associations autour et pour les personnes handicapées. L’augmentation des personnes du grand âge, les contraintes pesant sur la protection sociale ont conduit les principaux financeurs des allocations d’aide que sont les CG à faire pression pour faire sortir du champ du handicap les personnes âgées qualifiées dès lors de dépendantes avec le soutien des médecins gériatres. Cette séparation unique en Europe, témoigne d’âgisme et est en outre perverse car à l’origine d’inégalités injustifiées entre les deux dispositifs de réponse, en matière d’accès au droit, d’étendue du panier de prestations, de participation financière des récipiendaires notamment en cas d’hébergement collectif. La levée de cette barrière d’âge, nécessite une clarification préalable des concepts pour la reconnaissance des situations de handicap et des limites du secteur médico-social chargé d’y répondre. Elle peut alors donner lieu l’ouverture d’un nouveau droit social universel de compensation de la perte d’autonomie reposant sur la solidarité nationale s’accompagnant d’une simplification de la gouvernance du dispositif de compensation des conséquences du handicap quel que soit l’âge.

 

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Notestop


1. La traduction française sous les termes « déficiences, incapacités, désavantages » ne comprend pas l’introduction, écrite dans la version anglaise par Philip Wood, qui permet de comprendre les concepts et principes de la classification et le rôle attribué à l’environnement.

2. Les contributions au système de retraite ne datent que d’une quinzaine d’années d’où la faiblesse des pensions.

3. Alfred Sauvy fait partie du groupe et soutient cette conception critiquable car faisant de l’âge une variable purement biologique alors qu’elle est socialement manipulée (Bourdelais,1993).

4. Tous devraient comporter des structures de soins en fonction de l'importance des problèmes de santé de la population soignée.

5. L’essentiel du financement de la protection sociale provenant des cotisations sociales pèse sur le coût du travail et la compétitivité des entreprises.

6. Le nombre de bénéficiaires âgés de 60 ans et plus est passé de 80 000 en 1984 à 198 000 en 1996. Il diminue à 103 000 en 1998 auxquels s’ajoutent 46 500 bénéficiaires de la PSD. Les dépenses d’ACTP pour les bénéficiaires âgés représentent 70% du total, en 1998 première année où elles sont séparées de celles destinées aux personnes âgées de moins de 60 ans.

7. Il est plus intéressant financièrement de placer une personne handicapée en institution alors que les personnes âgées dépendantes sont quant à elles encouragées à être maintenues au domicile compte tenu des restes à charge dissuasifs (Weber, 2012).

8. Il y a en fait un transfert du financement par les caisses de retraite et l’aide sociale de l’aide pour les tâches domestiques vers un financement par l’APA. L’inclusion de ce transfert de charges dans l’APA ne laisse pas de sommes suffisantes pour payer en sus des personnels plus qualifiés (de services dits prestataires) pour les soins personnels de la vie quotidienne. Ainsi, les personnes nécessitant le plus d’aide sont aidées par des personnels les moins formés (embauché de gré à gré par les bénéficiaires) afin de recevoir plus d’heures d’aide.

9. La pension de retraite mensuelle moyenne est de 1 288€ en 2012, (Bérardier, 2014).

10. On peut mesurer divers niveaux de dépendance pour une AVQ comme l’habillement allant de sa supervision à la dépendance totale où un tiers habille la personne sans qu’elle y participe, en passant par les niveaux d’aide limitée et d’aide importante (Morris et al., 1999).

11. Que nous considérons ici comme la traduction de care dans son utilisation en santé publique.

 

 

Pour citer cet articletop


Référence électronique

Jean-Claude Henrard, "Handicap, dépendance, perte d'autonomie : du flou des concepts aux catégorisations sociales de politiques publiques", Sciences et actions sociales [en ligne], N°3 | 2016, mis en ligne le 29 janvier 2016, consulté le 18 novembre 2017, URL : http://www.sas-revue.org/index.php/16-comptes-rendus/56-handicap-dependance-perte-d-autonomie-du-flou-des-concepts-aux-categorisations-sociales-de-politiques-publiques#enjeu_institutionnel

 

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Jean-Claude Henrard
Professeur émérite de santé publique, gérontologue
UMR Université Versailles-Saint-Quentin-en -Yvelines – Inserm 1168, Vieillissement et maladies chroniques : approches épidémiologiques et de santé publique, Centre de Gérontologie
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